Le procedure autorizzative
La realizzazione di una infrastruttura ferroviaria richiede, in base alla normativa vigente, una complessa e lunga fase autorizzativa ambientale e urbanistica da parte dei Ministeri e degli Enti competenti. In questa sezione si riporta una descrizione dei principali riferimenti che concorrono nell’iter approvativo del progetto di un’opera ferroviaria.
Il D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e s.m.i. (Testo Unico dell’Ambiente), nella sua Parte II, così come modificato dal D. Lgs. 16 gennaio 2008, n.4, disciplina le valutazioni ambientali maggiormente rilevanti: la Valutazione Ambientale Strategica (VAS), la Valutazione dell’Impatto Ambientale (VIA) e l’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), coordinandole tra loro.
La Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.)
La VIA, quale strumento fondamentale della politica ambientale, ha come obiettivo quello di individuare gli effetti diretti e indiretti dell’opera in progetto (le categorie di progetti sono individuati dal DPCM 377/88) e delle sue principali alternative, compresa l'alternativa zero. Tali effetti sono valutati sulla salute umana, sulla flora, sul suolo, sulle acque di superficie e sotterranee, sull'aria, sul clima, sul paesaggio e sull'interazione fra detti fattori, nonché sui beni materiali e sul patrimonio culturale, sociale ed ambientale.
La disciplina si basa sul principio dell'azione preventiva in base alla quale la migliore politica consiste nell'evitare fin dall'inizio l'inquinamento e le alterazioni dello stato dell’ambiente anziché combatterne successivamente gli effetti.
La Valutazione di impatto ambientale (VIA) si sviluppa negli USA dopo l’introduzione nel 1969 del National Environmental Policy Act. Introdotta in Europa nel 1985 con la Direttiva 85/337/CEE, e successivamente modificata dalle direttive 97/11/CE e 03/35/CE, è considerata come uno dei “principali testi legislativi in materia di ambiente” in linea con i dettami dei diversi programmi di azione ambientale della UE.
La procedura V.I.A. è stata inizialmente recepita in Italia con la Legge n. 349 dell’8 luglio 1986 e s.m.i., legge che Istituisce il Ministero della Transizione Ecologica e le norme in materia di danno ambientale. Tra i principali provvedimenti attualmente vigenti in materia di VIA è stato emanato il D.Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, che intraprende la riorganizzazione della legislazione italiana in materia ambientale e cerca di superare tutte le dissonanze con le direttive europee pertinenti, come modificato dal D.Lgs. 16 gennaio 2008, n.4.
Sulla base di quanto previsto dalla legge la domanda di compatibilità ambientale contenente il progetto dell’opera e lo studio di impatto ambientale sono trasmessi dal committente o dall’autorità proponente l’opera al Ministero della Transizione Ecologica (MITE) e, contestualmente, al Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed alle Regioni territorialmente interessate.
Lo studio di impatto ambientale deve essere redatto secondo le indicazioni contenute nel DPCM 27.12.1988. e deve:
- contenere la descrizione dello stato dell’ambiente e la sua evoluzione;
- individuare le azioni del progetto e delle sue alternative affinché la soluzione proposta sia la migliore dal punto di vista progettuale ed ambientale;
- prevedere gli impatti dovuti all’opera in progetto e alle sue alternative sia nella fase di cantiere che di esercizio;
- definire le misure di protezione dell’ambiente;
- valutare l’efficacia delle misure di protezione attraverso il monitoraggio ambientale.
Contestualmente alla presentazione della domanda il proponente l’opera deve provvedere anche alla pubblicazione dell’annuncio dell’avvenuta presentazione sul quotidiano più diffuso della regione territorialmente interessata nonché su un quotidiano a diffusione nazionale (con l’indicazione del luogo in cui il SIA è depositato ai fini della pubblica consultazione).
Qualsiasi cittadino può presentare, in forma scritta, al MATTM, al Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed alla regione interessata istanze, osservazioni o pareri sull’opera soggetta a valutazione di impatto ambientale, nel termine di trenta giorni dall’annuncio della comunicazione del progetto.
Il giudizio di compatibilità ambientale considera contestualmente i pareri forniti dalla pubbliche amministrazioni e le osservazioni del pubblico.
La procedura di VIA si conclude dopo apposita istruttoria svolta dalla Commissione VIA, costituita presso il MATTM, con un parere motivato da sottoporre al Ministro dell'Ambiente; questi, sentita la Regione interessata, di concerto con il Ministro per i beni e le attività culturali, si pronuncia con proprio decreto sulla compatibilità ambientale "giudizio" obbligatorio e vincolante; esso può essere: positivo generalmente corredato da prescrizioni di carattere tecnico, interlocutorio negativo per carenza di documentazione presentata o negativo.
La Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.)
La “valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente naturale” (Direttiva VAS) che possono avere impatti significativi sull’ambiente, secondo quanto stabilito nell’art. 4 del Decreto 4/08, “ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e contribuire all’integrazione di considerazioni ambientali all’atto dell’elaborazione, dell’adozione e approvazione di detti piani e programmi assicurando che siano coerenti e contribuiscano alle condizioni per uno sviluppo sostenibile”.
La VAS è stata introdotta nella Comunità europea dalla Direttiva 2001/42/CE, entrata in vigore il 21 luglio 2001, che rappresenta un importante passo avanti nel contesto del diritto ambientale europeo.
A livello nazionale la Direttiva 2001/42/CE è stata recepita con la parte seconda del D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 entrata in vigore il 31 luglio 2007, modificata e integrata dal D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 entrato in vigore il 13/02/2008.
La Conferenza dei servizi
La Conferenza dei Servizi (CdS) è un procedimento amministrativo che vede riuniti in un’unica sede tutti i soggetti pubblici che, in relazione agli interessi che rappresentano ed alle proprie competenze, sono chiamati ad esprimersi sui progetti.
L’istituto della Conferenza di Servizi, introdotto nel nostro ordinamento da alcune normative di settore fin dal 1987, è divenuto poi strumento generale ed ordinario ed è stato disciplinato nei suoi tratti essenziali dall’articolo 14 della L. 241/90, legge che detta appunto “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”.
Successivamente tale istituto è stato oggetto di un processo di riforma dapprima ad opera della L.127/97, c.d. Bassanini-bis, e, più recentemente, delle disposizioni dettate dalla L. 340/00.
Ulteriori integrazioni sono state infine introdotte con legge 11 febbraio 2005, n. 15.
Nelle sue linee essenziali l’articolo 14 della Legge 241/90 come da ultimo modificato dalla Legge 340/00, detta le regole generali sulla Conferenza, prevedendo due tipi di conferenza, la conferenza istruttoria (o preliminare) – da convocarsi “per progetti di particolare complessità” al fine di “verificare quali siano le condizioni per ottenere, alla loro presentazione, i necessari atti di consenso” – e la conferenza decisoria il cui scopo è l’acquisizione di atti di assenso e dunque l’adozione di una determinazione comune che ha l’effetto di sostituirsi a tali atti. Inoltre la L.340/00 introduce specifiche disposizioni concernenti l’ipotesi in cui, sul progetto all’esame della Conferenza, sia richiesta la VIA (valutazione di impatto ambientale) e consacra definitivamente il principio della conclusione del procedimento a maggioranza delle posizioni espresse in conferenza e dell’immediata esecutività della determinazione così assunta.
Oggetto della Conferenza di Servizi decisoria è la valutazione e l’approvazione di progetti definitivi secondo la definizione di tale livello progettuale introdotta dall’articolo 16 della L.415/98 c.d. Merloni-ter: nel corso dello svolgimento della Conferenza detti progetti vengono modificati ed adeguati alle esigenze dei territori interessati.
La Legge Obiettivo
La legge 443/01 (cosiddetta Legge Obiettivo) e il relativo decreto di attuazione (D.Lgs.190/02 e s.m.) introducono - in relazione alle opere individuate come strategiche dalla delibera CIPE del 21.12.01, quali le Linee Ferroviarie Veloci - una nuova procedura autorizzativa in luogo di quella ordinaria, rappresentata dalla Conferenza di Servizi e dalla relativa Valutazione d’Impatto Ambientale.
In attuazione della Legge Obiettivo, il D.Lgs.190/02 e s.m. (del 20 agosto 2002) individua la disciplina speciale che regola la progettazione, l’approvazione dei progetti e la realizzazione delle infrastrutture strategiche di cui alla delibera adottata dal CIPE il 21.12.200,1 tra le quali sono ricomprese le opere AV/AC di competenza TAV.
Per quanto concerne il profilo autorizzativo, la procedura prevista dal decreto si articola in due fasi:
- nella prima fase il progetto preliminare dell’infrastruttura corredato dello studio di impatto ambientale viene trasmesso al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e, ove competenti, al Ministero della Transizione Ecologica e della Tutela del Territorio e del Mare, al Ministero per le Attività Produttive ed al Ministero per i Beni e le Attività Culturali, alle regioni o Province autonome competenti per territorio ed agli enti gestori delle interferenze.
Le Amministrazioni in parola rimettono le proprie valutazioni al Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti entro 90 giorni dalla ricezione del progetto preliminare. Nei successivi 60 giorni il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti formula la propria proposta al CIPE che si pronuncia nei successivi 30 giorni. L’approvazione del CIPE, che non prevede una procedura di Conferenza di Servizi, viene assunta a maggioranza con il consenso dei Presidenti delle Regioni o Province autonome interessate che si pronunciano sentiti i Comuni nel cui territorio si realizza l’opera.
L’approvazione determina “l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera, e perfeziona, ad ogni fine urbanistico ed edilizio, l'intesa Stato-Regione sulla sua localizzazione, comportando l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati[…]” .
Con riferimento all’effetto di accertamento della compatibilità ambientale di cui sopra, il citato decreto di attuazione prevede l’istituzione di una Commissione Speciale di valutazione di impatto ambientale, composta da 18 membri oltre il Presidente, diversa ed ulteriore rispetto a quella che opera in via ordinaria.
Questa Commissione Speciale provvede all’istruttoria tecnica sul progetto e, entro 60 giorni dalla presentazione del progetto, rende il proprio parere. Ove la Commissione verifichi l’incompletezza della documentazione presentata, il termine è differito di 30 giorni. Il provvedimento di valutazione di compatibilità ambientale viene quindi trasmesso dal MATTM al Ministero delle Infrastrutture e alle Regioni interessate e viene adottato dal CIPE contestualmente all’approvazione del progetto preliminare.
- nella seconda fase il progetto definitivo (integrato da una relazione del progettista attestante la rispondenza al progetto preliminare ed alle eventuali prescrizioni dettate in sede di approvazione dello stesso) – previo espletamento, ai sensi della L.241/90, della pubblicizzazione ai fini della dichiarazione di pubblica utilità – viene rimesso a ciascuna delle Amministrazioni interessate ed ai gestori di opere interferenti. Detti soggetti, nel termine perentorio di 90 giorni dal ricevimento del progetto possono presentare motivate proposte di adeguamento o richieste di prescrizioni o varianti migliorative che non modifichino la localizzazione e le caratteristiche essenziali dell’opera.
Tali proposte/richieste/varianti vengono acquisite dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti tramite una Conferenza di Servizi con finalità istruttoria non disciplinata dalla procedura ordinaria, in esito alla quale nei 90 giorni successivi il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti valuta le proposte/richieste/varianti pervenute e formula la propria proposta al CIPE.
L’approvazione da parte del CIPE (sempre a maggioranza, con il consenso dei Presidenti delle Regioni o Province autonome interessate) del progetto definitivo, da rendersi entro 30 giorni, ha effetto di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e sostituisce ogni altra autorizzazione, parere, approvazione comunque denominato rendendo quindi l’opera definitivamente realizzabile.
Come detto l’approvazione del CIPE, tanto nella prima quanto nella seconda fase, viene sì reso a maggioranza ma con il consenso dei Presidenti delle Regioni e Province autonome interessato: il motivato dissenso di queste ultime Amministrazioni infatti può essere superato, secondo il disposto del richiamato decreto di attuazione, soltanto facendo ricorso – nel caso di infrastrutture di carattere interregionale, quali le linee AV/AC – alla procedura ivi prevista a tale riguardo.
Detta procedura prevede che il progetto, unitamente ai motivi del dissenso ed alla eventuale alternativa proposta dai dissenzienti, venga valutato dal Consiglio superiore dei lavori pubblici (alla cui attività istruttoria partecipano anche i rappresentanti delle Regioni e Province autonome interessate) entro 45 giorni dalla ricezione della documentazione; il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici viene rimesso al CIPE che, entro 30 giorni, assume nuovamente le proprie determinazioni.
Ove anche in questa sede permanga il dissenso si provvede all’approvazione del progetto entro 60 giorni con Decreto del Presidente della Repubblica previa delibera del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentita la Commissione parlamentare per le questioni regionali.
